- A+
摘要：近年来，国内电子烟行业规模急剧扩张，国内基本形成了“1+2+N”电子烟监管制度体系。然而，电子烟领域依旧违法频发，加强电子烟的日常监管，成为烟草专卖管理部门亟须解决的重难点。以烟草专卖部门电子烟监管突出问题作为研究视阈，通过详尽探讨法律框架、技术手段及监管机制等方面，提出完善法律法规体系、创新数字化监管模式及强化跨部门联合监管等具体策略，以期推动电子烟行业的规范化、合法化发展，切实保证国家财税收入，保障消费者健康权益，促进市场健康有序运行。
关键词：电子烟监管；烟草专卖部门；困境；出路
引言
近年来，电子烟凭借其新颖的外观、多样的口味及宣称的“减害”特性，在全球范围内迅速流行，尤其受到年轻人的青睐。然而，电子烟的安全性尚存争议，其长期健康影响尚不完全明确，加之市场鱼龙混杂，虚假宣传、非法销售等问题频发，给监管带来了巨大挑战。作为烟草行业的主要管理者，烟草专卖部门在电子烟监管中扮演着关键角色。本文以烟草专卖部门电子烟监管突出问题作为研究视阈，探讨如何优化监管策略，促进电子烟行业健康有序发展。
1、电子烟监管概述
1.1电子烟定义
电子烟作为一种新兴的烟草制品，其定义在不同国家和地区间存在差异。我国电子烟国家强制性标准(GB 41700-2022)借鉴了国外电子烟定义，将电子烟定义为“用于产生气溶胶供人抽吸等的电子传送系统”。此标准不仅吸纳了国际先进理念，还深度融合了我国国情特色。随后，《电子烟管理办法》进一步细化了电子烟的涵盖范围，明确包括烟弹、烟具及其组合产品，并对烟弹、烟具、雾化物及烟液等核心要素进行了详尽阐述。简而言之，电子烟是通过电子加热技术，将含有尼古丁的烟液转化为可吸入气溶胶的电子设备。
1.2电子烟监管的现状与发展历程
鉴于电子烟，尤其是水果口味电子烟对未成年人健康的潜在危害，我国政府自2018年起便启动了严格的监管行动。首先，通过颁布《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》，明确划定了保护未成年人的法律红线，严禁任何市场主体向未成年人销售电子烟。随后，随着《国务院关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定》的实施，电子烟正式被纳入烟草监管范畴，标志着电子烟监管从无序状态向有序化、法治化迈出了关键一步。为全面规范电子烟市场，国家烟草专卖局不仅制定了《电子烟管理办法》及《电子烟》强制性国家标准，还配套出台了一系列政策文件，构建了以“1+2+N”为框架的电子烟监管体系。该体系覆盖了电子烟企业的全生命周期管理，包括上市准入、生产制造、批发零售、许可审批、技术评估、口味限制、产品溯源、质量监督及广告管理等各个环节，实现了对电子烟市场的全方位、立体化监管。
在流通环节，国家严格禁止向未成年人销售电子烟，并切断了电子烟的互联网销售渠道，有效遏制了非法交易。同时，对电子烟生产销售主体设定了严格的资质门槛，确保市场主体的合法性与规范性。在广告宣传方面，全面禁止电子烟生产销售主体通过互联网发布电子烟广告，旨在净化市场环境，引导公众树立健康的消费观念。
综上所述，我国电子烟监管体系已日趋完善，并在实践中取得了显著成效。展望未来，随着监管力度的持续加强和监管手段的不断创新，我国电子烟市场将步入更加规范、有序的发展轨道。
2、烟草专卖部门面临电子烟监管现实困境
尽管我国在电子烟监管方面取得了显著进展，但烟草专卖部门在实际执法过程中仍面临诸多挑战与困境。
2.1法律体系尚不完善
尽管近年来国家烟草专卖局等部门在电子烟监管方面做出了积极努力，发布了多部行政法规和规范性文件，但法律体系仍显不完善。首先，立法进程相对仓促，部分执法突出问题在立法层面未得到充分回应。例如，《电子烟管理办法》明确禁售水果味电子烟，但在实际操作中，对于销售此类电子烟的违法行为，缺乏明确的行政管理措施和法律依据。此外，对于向未成年人出售电子烟的处罚措施，如停业整顿的期限等，也存在立法空白。其次，电子烟与传统卷烟在成分、使用方式等方面存在显著差异，直接挪用卷烟监管方式显然不妥。然而，当前电子烟监管法律体系尚未充分考虑到这些差异，导致监管措施难以精准实施。同时，后续颁布的行政法规或规范性文件之间存在相互重合、矛盾及衔接困难等问题，进一步加剧了监管部门的执法困境。
2.2违法行为隐蔽性增强
随着电子烟监管力度的加大，非法电子烟的泛滥问题愈发严重。这些非法电子烟往往价格低廉、口味繁多，吸引了大量消费者，形成了广阔的灰色市场。更为严重的是，涉毒电子烟等新型毒品也混入其中，对公众健康构成严重威胁。
电子烟违法行为的隐蔽性主要体现在以下几个方面：一是涉毒电子烟外观与普通电子烟相似，难以区分；二是销售渠道逐渐隐蔽化、线上化，不法分子通过社交媒体、聊天软件等平台进行无接触式贩卖，给调查取证工作带来巨大难度；三是寄递、运输、零售等环节违法行为更加隐匿，监管难度加大。这些隐蔽性特点使得烟草专卖部门在打击非法电子烟方面面临重重困难。
2.3多元监管机制不足
电子烟作为一种新兴产品，其监管机制尚不健全。首先，在行政执法层面，电子烟监管存在缺位现象。由于电子烟监管经验不足，监管部门在制定监管措施和应对各种情况时显得力不从心。其次，多元化监管机制尚未形成。电子烟的监管需要多个部门协同作战，但目前监管机制相对单一，缺乏跨部门、跨地域的联合执法机制。这导致监管效果受限，难以形成有效的监管合力。此外，监管权责不清也是制约电子烟监管效果的重要因素。在执法过程中，不同部门之间可能存在职责交叉或空白地带，导致监管责任难以落实。同时，现有监管技术和人力不足也限制了监管能力的提升。因此，加强多元监管机制建设、明确监管权责、提升监管技术和人力水平是破解电子烟监管难题的关键所在。
3、烟草专卖部门面临电子烟监管现实困境的对策探索
电子烟进入烟草行政监管视野较晚，但电子烟监管刻不容缓，有效监管措施的提出与施行是破解电子烟监管困局的题中应有之义。
3.1完善法律法规体系
在立法层面，我们必须确保立法步调的协调性与一致性，这是维护法律权威性和稳定性的基石。同时，我们更要注重立法质量与实效性的提升，让每一部法律都能真正发挥其应有的作用，为社会发展保驾护航。首先，针对电子烟这一新兴领域，我们应在现有法规政策的基础上，进一步细化监管的具体措施与处罚标准。这要求我们对电子烟的生产、销售、广告宣传等各个环节进行全面梳理，确保每一项监管行动都有明确的法律依据与支撑。只有这样，我们才能确保监管工作的公正性、透明性和有效性。其次，我们应加强对已出台法规政策的评估与修订工作。法律不是一成不变的，它必须随着社会的发展而不断完善。因此，我们需要定期对已出台的法规政策进行评估，及时发现并解决实施过程中存在的问题与不足。同时，我们还应根据评估结果对法规政策进行修订和完善，确保其始终能够适应社会发展的需要。最后，我们还应积极发挥软法的积极作用。软法虽然不具有国家强制力，但它却具有灵活性、针对性和可操作性强的特点。因此，我们可以通过制定行业规范、指导意见等文件来弥补硬法的不足。这些文件可以针对电子烟行业的具体情况制定更加详细、具体的规定和要求，为电子烟监管提供更加全面、灵活的制度保障。具体而言，我们可以借鉴国际先进经验并结合我国国情来制定科学合理的电子烟监管法规政策体系。这个体系应该明确电子烟的生产标准、销售规范以及广告宣传要求等关键环节，为监管工作提供有力支持。同时，我们还应加强与国际社会的交流与合作，共同推动电子烟行业的健康发展。
3.2数字赋能监管
信息技术的迅猛发展和新业态的不断涌现，正以前所未有的速度推动着社会形态的深刻变革。在这一背景下，政府数字化转型成为了全球治理转型的重要方向，而数字治理体系和治理能力的提升，则是国家治理体系和治理能力现代化建设不可或缺的一环。 对于电子烟这一新兴领域而言，充分利用现代信息技术手段提升其监管的智能化与精准化水平，是实现有效监管的重要途径之一。这不仅有助于我们更好地掌握市场动态、预警潜在风险，还能为监管决策提供更为科学、精准的依据。具体而言，我们可以通过以下措施来推进电子烟监管的智能化与精准化：
首先，为电子烟产品附加二维码等数字标签，实现全链条、全流程的可追溯管理。这一举措能够确保电子烟产品的来源可追溯、去向可追踪，为监管部门提供清晰、准确的产品流向信息，从而大大提高监管的效率和准确性。其次，利用大数据、云计算等先进技术对市场信息进行深度挖掘与分析。通过对海量市场数据的处理和分析，我们能够及时发现并预警潜在风险，为监管决策提供有力的数据支持。这种基于数据的决策方式，将使我们的监管工作更加科学、合理。再次，建立电子烟重点监管对象台账，并动态调整监管策略。通过对高风险企业和产品实施重点监控，我们能够更加精准地定位问题、解决问题，提高监管的针对性和有效性。同时，根据市场动态和监管需求的变化，我们还需及时调整监管策略，确保监管工作的灵活性和适应性。最后，加强监管信息系统的建设与整合。通过跨部门、跨区域的数据共享与协同作战，我们能够共同应对电子烟监管中的难题和挑战，提升整体监管效能。这种协同作战的方式将有助于我们打破信息壁垒、实现资源共享，推动电子烟监管工作的全面升级。
3.3强化多元监管机制
构建全国范围内的电子烟监管“一盘棋”工作格局，是确保监管效能显著提升的关键所在。这一格局的形成，不仅要求我们在宏观层面进行战略规划，更需要在微观层面细致执行，以实现全方位、多层次的监管覆盖。在宏观层面，我们首先要积极推动烟草部门、公安部门、市场监管局、海关等多个政府部门在电子烟监管链条中的紧密协作与信息共享。通过打破部门壁垒，实现跨部门的数据共享与业务协同，我们能够形成强大的监管合力，共同应对电子烟领域的各种违法违规行为。这种协同作战的模式，将大大提高我们的监管效率和精准度，确保每一项监管措施都能得到有效执行。在微观层面，我们需要针对特定类型的违法行为开展专项整治行动。这些行动应聚焦于电子烟市场中存在的突出问题，如假冒伪劣产品泛滥、非法销售渠道猖獗等。在整治过程中，各部门要加强协作配合，确保监管措施的有效落实。同时，我们还应加大对违法行为的惩处力度，形成有效的震慑效应，让违法者付出应有的代价。此外，完善“行刑衔接”机制也是构建电子烟监管“一盘棋”工作格局的重要一环。对于触犯刑法的电子烟违法行为，我们必须依法严惩不贷。这不仅能够维护法律的权威性和严肃性，更能够向全社会传递出我们对电子烟市场监管的坚定决心和强硬态度。为了进一步加强部门间的协作配合，我们还可以考虑建立联合执法队伍。这支队伍可以定期开展联合检查行动，对电子烟市场进行全面排查和整治。通过联合执法的方式，我们能够形成更加紧密的监管网络，确保每一项监管措施都能得到深入贯彻和执行。同时，这也有助于提升执法人员的专业素养和协作能力，为电子烟市场的健康发展提供更加坚实的保障。
综上所述，构建全国范围内的电子烟监管“一盘棋”工作格局是推动监管效能提升的重要保障措施之一。我们需要从宏观和微观两个层面入手，加强部门间的协作配合和信息共享，完善相关法律法规和机制建设，共同维护电子烟市场的良好秩序和健康发展。
4、结论
电子烟作为一种新型烟草制品，其在国内市场的迅速崛起引发了广泛关注。我国已初步形成“1+2+N”电子烟法律监管体系，但由于缺乏电子烟监管经验，在面对电子烟市场的快速发展及监管困境，烟草专卖部门需积极应对，通过完善法律法规体系、数字赋能监管方式、强化联合监管机制等多措并举，构建科学、合理、有效的电子烟监管体系。这不仅有助于规范电子烟市场秩序，保障消费者权益，更是维护公共健康、促进社会和谐的重要举措。
参考文献：
[1]GB/41700-2022，电子烟[S].国家市场监督管理总局，中国国家标准化管理委员会，2022.
[2]肖齐奇.新发展理念下电子烟监管法治化路径探究[J].现代商贸工业，2022(S 1):101.
[3]孟天广.政府数字化转型的要素、机制与路径——兼论“技术赋能”与“技术赋权”的双向驱动[J].治理研究，2021(01):5.
[4]参见鲍静，贾
[5]数字治理体系和治理能力现代化研究:原则、框架与要素[J].政治学研究，2019(03):23.